Il piano di bacino e i piani stralcio per il rischio idrogeologico | Ingegneri.info

Il piano di bacino e i piani stralcio per il rischio idrogeologico

Contenuti e procedimento del piano di bacino, nella spiegazione di Paolo Dall'Anno, docente dell’Università Bocconi, da “Diritto dell’ambiente”

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Cedam ha pubblicato la nuova edizione di “Diritto dell’ambiente”, il volume di Paolo Dell’Anno, avvocato e professore di diritto ambientale presso l’Università Bocconi. Nell’edizione del volume questa quinta edizione del Diritto dell’ambiente sono commentate le novità legislative che hanno inciso nell’assetto ordinamentale di settore, tra le quali spicca la legge n. 68/2015 che ha inseriti i delitti ambientali nel codice penale e la completa revisione della disciplina della valutazione di impatto ambientale (D.Lgs. n. 104/2017).

In questa pagina vi proponiamo un estratto del volume dedicato al tema del “Piano di bacino”. Nell’articolo si parla, in particolare, di:
– Piano di bacino
– Procedimento
– Piani Stralcio per il rischio idrogeologico e per le misure di prevenzione delle aree a rischio (art. 67)

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Il piano di bacino. Natura, contenuti, efficacia (art. 65). Procedimento. Piani stralcio per il rischio idrogeologico e piani di settore di Paolo Dell’Anno
È redatto ed adottato dall’Autorità distrettuale (rectius, in virtù del regime transitorio, dall’autorità di bacino nazionale o regionale). Il piano di bacino ha valore di piano territoriale di settore in materia di conservazione, difesa e valorizzazione del suolo e di corretta utilizzazione delle acque (art. 65, comma 1), in conformità ai criteri stabiliti dalla conferenza istituzionale permanente (comma 3). È quindi un piano di direttive alle quali devono uniformarsi la difesa del suolo, la sistemazione idrogeologica ed idraulica, l’utilizzazione delle acque e dei suoli (art. 65, comma 3, lett. c). Nell’amplissimo elenco dei contenuti (vedi anche l’allegato A al decreto) vanno menzionati la valutazione preventiva dell’impatto ambientale dei principali interventi previsti (comma 3, lett. l ), la determinazione delle norme d’uso e dei vincoli per la conservazione del suolo e la tutela dell’ambiente (lett. f ), la normazione sulle estrazioni di materiale litoide dalle aree demaniali fluviali, lacuali e marittime (lett. m), l’indicazione di zone da assoggettare a speciali vincoli di protezione (lett. n), la statuizione delle priorità degli interventi e la previsione delle risorse finanziarie necessarie (lett. s) e t).
Il piano di bacino ha natura mista, quale piano di direttive con efficacia immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, ma assume anche efficacia di piano precettivo che può contenere prescrizioni dichiarate efficaci (dallo stesso piano) anche nei confronti dei privati. I piani e programmi di sviluppo socio-economico o di assetto ed uso del territorio, altri piani territoriali, i piani urbanistici, i piani agricoli, zootecnici e forestali, i piani di tutela delle acque (1), i piani di gestione dei rifiuti, i piani di bonifica dei siti devono essere coordinati (o comunque non risultare in contrasto) con il Piano di bacino approvato (art. 65, comma 4). L’autorità di distretto rilascia parere vincolante di coerenza di tali piani con gli obiettivi del piano di bacino.
A questo scopo le amministrazioni competenti devono provvedere all’adeguamento dei piani a efficacia territoriale, agricola e ambientale entro un anno dall’approvazione del piano di bacino (comma 5). Anche i piani urbanistici devono essere conformati, a pena di adeguamento d’ufficio da parte delle regioni (comma 6). Possono essere adottate misure di salvaguardia, a valere fino all’approvazione del piano, e comunque non oltre 3 anni. Il ministro per l’ambiente può adottare con ordinanza cautelare le misure provvisorie di salvaguardia omesse dalle amministrazioni competenti (comma 7) (2).
Il piano di bacino può articolarsi in piani per sotto-bacini o mediante piani-stralcio relativi a settori funzionali (art. 65, comma 8). Tali piani conservano la medesima natura di piano territoriale e l’efficacia di coordinamento degli altri strumenti di pianificazione settoriale. Tra i piani-stralcio vanno compresi i piani di gestione (art. 117), approvati mediante lo stesso procedimento dei piani di bacino distrettuali e con i contenuti indicati nell’all. 4 alla parte III del D.Lgs. n. 152/2006, comprensivi – tra gli altri – della descrizione delle caratteristiche del bacino e delle aree protette, della sintesi degli inquinamenti e degli altri impatti antropici, delle iniziative di monitoraggio (3) e delle misure per conseguire gli obiettivi ambientali.

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(1) Nel precedente D.Lgs. n. 152/1999 il piano di tutela delle acque era qualificato come piano stralcio del piano di bacino, onde ne assumeva anche la natura di piano sovraordinato agli altri strumenti di pianificazione territoriale.
(2) Le misure di salvaguardia presuppongono che sia già avvenuta l’adozione del piano di bacino (Cass. S.U. civ., 5318/2004), onde la loro funzione sia solo interinale e non assuma efficacia anticipatoria e sostitutiva di decisioni non ancora assunte neanche a livello del progetto di piano, esercitando in tal modo un’inammissibile funzione di supplenza (Cass. S.U. civ., 12084/2006). Anche la Corte costituzionale ha avuto occasione di occuparsi delle misure di salvaguardia, ritenendone legittima la previsione nell’ordinamento, in quanto le Regioni sono chiamate a partecipare alle decisioni nell’autorità di bacino interessato (sent. 232/2009, cit.).
(3) L’attività di monitoraggio costituisce in sé e per sé una misura di tutela dell’ambiente, in quanto la specificazione delle caratteristiche da monitorare influisce direttamente nella definizione del tipo e del grado di tutela del segmento dell’ecosistema rappresentato dalle acque (Corte cost. 254/2009). All’ISPRA è stato affidato il compito di elaborare un inventario dei rilasci da fonte diffusa (e.g. agricoltura), degli scarichi e delle perdite con riferimento alle sostanze pericolose prioritarie (art. 24, comma 1, legge n. 97/2013).

Il piano di bacino (distretto idrografico). Procedimento (art. 66)
Il procedimento per l’approvazione del piano di bacino si sviluppa secondo una serie di fasi, scandite anche da precise scansioni temporali. La pubblicazione del progetto di piano e dei documenti rilevanti, allo scopo di promuovere la partecipazione attiva di tutte le parti interessate, deve avvenire in modo da concedere almeno sei mesi per la presentazione di osservazioni scritte. Il calendario ed il programma di lavoro (anch’essi da pubblicare) devono prevedere apposite consultazioni delle parti pubbliche interessate almeno tre anni prima. La valutazione dei principali problemi di gestione delle acque deve essere svolta almeno due anni prima. Infine, copie del progetto del piano di bacino devono essere fornite agli enti pubblici interessati almeno un anno prima dell’adozione.
Il progetto (corredato dal rapporto ambientale) viene adottato (a maggioranza) dalla conferenza istituzionale permanente; poi viene sottoposto a VAS statale prima dell’approvazione finale, che avviene mediante decreto del Presidente del consiglio dei ministri, su proposta del ministro per l’ambiente, sentita la conferenza Stato-Regioni e previa delibera del Consiglio dei Ministri. È infine contemplata la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e sul Bollettino regionale.
In caso di inerzia dell’autorità di bacino distrettuale il Presidente del Consiglio la diffida ad adempiere.
L’attuazione del piano avviene mediante programmi triennali di intervento (i quali indicano mezzi e copertura finanziaria). Sono anche previsti piani a stralcio, nelle more dell’approvazione del piano di bacino, per individuare aree a rischio e misure di salvaguardia, nonché piani di gestione, che costituiscono articolazioni dei piani di bacino, anch’essi a stralcio.
I piani di distretto idrografico devono essere rivisti ogni sei anni (art. 117, comma 2-bis).

Piani Stralcio per il rischio idrogeologico e per le misure di prevenzione delle aree a rischio (art. 67). Natura, contenuti, procedura (artt. 67-68).
I piani stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico (PAI) costituiscono una scelta interinale, in attesa dell’approvazione del piano di bacino, e provvedono a individuare le aree a rischio idrogeologico, per le quali assumere le misure di salvaguardia, definendo la perimetrazione delle aree da sottoporre a tali misure (comma 1). Possono però essere approvati anche piani straordinari per situazioni speciali a più elevato rischio idrogeologico, con priorità per quelle per le quali è stata dichiarata l’emergenza ai sensi della legge 225/1992 (sulla protezione civile), anche in deroga al procedimento sopra delineato (art. 67, comma 2) (4). La competenza per tali piani è del Presidente del Consiglio dei Ministri. Anche queste misure straordinarie di salvaguardia conservano efficacia fino all’approvazione dei pertinenti piani (5).
Le Regioni possono prevedere misure di incentivazione per i proprietari che accettano la delocalizzazione delle attività produttive e delle abitazioni private fuori delle aree a rischio, mentre le pubbliche autorità adottano criteri di priorità e piani del l’adeguamento delle infrastrutture ai nuovi insediamenti.
Le ricorrenti catastrofi ambientali, in specie di alluvioni, frane, esondazioni di fiumi e torrenti, con gravissimi danni e numerosi lutti, non sembrano avere finora indotto un’inversione di tendenza. Scarsi gli investimenti specifici, ancora più scarsa l’efficienza dei PAI approvati, mentre la polemica sulle responsabilità è privilegiata sulla ricerca delle soluzioni da attuare prima delle catastrofi annunciate.
I progetti di piano stralcio per la tutela del rischio idrogeologico non sono sottoposti a VAS e sono adottati con le procedure generali già descritte. Le Regioni convocano una conferenza programmatica, per l’acquisizione del parere di tutti gli enti locali interessati.
Una recente innovazione è costituita dalla previsione dei “contratti di fiume” (art. 68-bis, introdotto dall’art. 59 della legge n. 221 del 2015). Si tratta di accordi volontari che concorrono alla definizione e all’attuazione degli strumenti di pianificazione di distretto a livello di bacino e sottobacino idrografico. Derivano dalla prassi di alcune regioni per impegnare risorse private e pubbliche secondo moduli di accordo volontario, con finalità di tutela, di corretta gestione delle risorse idriche e di valorizzazione dei territori fluviali, unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico, contribuendo allo sviluppo locale di tali aree.
Come si è accennato, le autorità distrettuali di bacino non sono ancora entrate in funzione. Il decreto correttivo 219/2010 detta alcune disposizioni transitorie a valere nelle more della loro costituzione, stabilendo che l’aggiornamento dei piani di gestione delle risorse idriche è effettuato dalle autorità di bacino di rilievo nazionale, alle quali è attribuito anche il coordinamento delle regioni per quanto riguarda i rispettivi distretti idrografici. Resta impregiudicato il quesito su quale sia la disciplina attuale vigente per l’approvazione dei piani di bacino. Si presentano due possibili soluzioni. La prima, che la suaccennata procedura – la quale presuppone la vigenza delle autorità distrettuali – non sia ancora applicabile, onde resterebbe ferma, in una sorta di ultrattività, non solo l’operatività delle precedenti autorità di bacino nazionale, ma anche la normativa procedimentale statuita per i piani nazionali della legge n. 183/1989, nonostante essa sia stata abrogata dall’art. 175, comma 1, lett. 1). La seconda opzione ermeneutica – che mi sembra preferibile – ritiene applicabile in via interinale alle originarie autorità di bacino nazionali la nuova normativa, nelle disposizioni non incompatibili. In questo senso si esprime il d. 219/2010, cit., che affida ai comitati istituzionali e tecnici delle autorità di bacino nazionale in prorogatio – integrati da componenti delle regioni interessate – il compito di approvare gli atti di rilevanza (oggettiva) distrettuale (art. 4, comma 3).

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(4) Si tratta di piani urgenti di emergenza (comma 5) e di piani di adeguamento delle infrastrutture (comma 6).
(5) La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che il termine previsto dalle norme di settore (legge 267/1998, art. 1) per l’approvazione dei piani stralcio, pur essendo definito dalla legge come perentorio, in ragione del suo carattere eccezionale ed acceleratorio, nonché temporaneo e provvisorio, non lede le prerogative delle Regioni (Corte cost. 524/2002). Una successiva pronuncia del giudice civile di legittimità ha ribadito la funzione sostanzialmente acceleratoria del suddetto termine, senza che il suo superamento inutile comporti il venir meno del potere dell’amministrazione di provvedere (Cass. Civ. 17783/2009).

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