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Appalti, deroga possibile alla suddivisione in lotti

Sentenza del Consiglio di Stato: serve una decisione adeguatamente motivata, espressione della discrezionalità della Stazione Appaltante, sindacabile soltanto nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità

Un appalto relativo ad un'area automatizzata al centro della sentenza relativa alla suddivisione in lotti del Consiglio di Stato
Un appalto relativo ad un'area automatizzata al centro della sentenza relativa alla suddivisione in lotti del Consiglio di Stato
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La sentenza del Consiglio di Stato n. 2044 del 3 aprile 2018 interpreta l’art. 51 del D.lgs. n. 50/2016 (Codice degli appalti pubblici) precisando che la Stazione Appaltante, per favorire l’accesso delle micro, piccole e medie imprese, hanno la facoltà di suddividere gli appalti in lotti funzionali, oppure mantenere l’unitarierà dell’appalto, motivando la scelta nel bando di gara o nella lettera di invito. Un altro interessante caso dopo la rassegna dedicata al tema della giurisprudenza relativa al subappalto nei lavori pubblici.

Suddivisione in lotti: il caso oggetto di giudizio

Il Consiglio di Stato si è pronunciato su un ricorso presentato contro una sentenza del Tar Umbria che aveva
annullato gli atti di una gara emessa dalla Provincia di Terni, quale Centrale di Committenza del Comune di Orvieto (Tr), avente ad oggetto il servizio di gestione e controllo di tutte le attività di funzionamento delle aree di sosta automatizzata ed impianti di risalita meccanizzata ed altri servizi accessori da svolgersi all’interno delle aree, dei parcheggi e degli immobili del Comune di Orvieto, d’importo (al netto iva) annuo pari a euro 114.75,00; triennale euro 344.265,00, della durata di tre anni con opzione di rinnovo per ulteriori tre anni, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Secondo il Tar Umbria, “nell’affidamento di servizi eterogenei tra loro, le stazioni appaltanti devono procedere a gare separate, ovvero ad un’unica gara suddivisa in più lotti funzionali o prestazionali, conformemente al settore di lavori, servizi e forniture richiesti, al fine di garantire un adeguato livello di concorrenza, soprattutto tra piccole e medie imprese, che diversamente si vedrebbero estromesse in caso di accorpamento di prestazioni disomogenee.
Nel caso in esame, sussisteva una assoluta disomogeneità dei servizi oggetto della procedura di appalto, concernenti, da un lato, attività di presidio, videosorveglianza e prevenzione di atti vandalici, dall’altro, attività di pulizia, igiene, ordine e smaltimento rifiuti dei parcheggi di proprietà della stazione appaltante. In applicazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e favor partecipationis, la stazione appaltante avrebbe pertanto dovuto procedere all’affidamento di detti servizi con gare separate, trattandosi di prestazioni funzionalmente diverse tra loro, rispetto alle quali deve garantirsi l’apertura alla concorrenza e dunque l’economicità delle stesse nella misura più ampia possibile.
La Stazione Appaltante aveva contestato la sentenza di primo grado, deducendo, tra i motivi di appello, la violazione, errata e/o falsa applicazione degli artt. 30, 51 e 81 del d.lgs. n. 50/2016.

La sentenza del Consiglio di Stato

I Giudici di Palazzo Spada, esaminando la disciplina di gara, non hanno condiviso la definizione datane dal Tar Umbria, rilevando che  “oggetto di appalto non è la ‘vigilanza e custodia’, bensì la “gestione e controllo delle attività di funzionamento” delle aree di sosta automatizzate e degli impianti di risalita. Di conseguenza, cade l’“assoluta disomogeneità” dei servizi oggetto di affidamento unitario, che secondo il Tar rendeva necessaria un’unica gara suddivisa in lotti.
I Giudici hanno pertanto  escluso che la disciplina di gara contestata possa produrre effetti restrittivi della concorrenza in danno alle microimprese, piccole e medie imprese, stante il valore economico oggettivamente modesto dell’appalto (€ 344.265,00 nel triennio), e hanno affermato che il principio della suddivisione in lotti, al fine di favorire l’accesso delle microimprese, piccole e medie imprese alle gare pubbliche, non risulta posto in termini assoluti ed inderogabili, giacché il medesimo art. 51, comma 1, secondo periodo afferma che “le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell’appalto in lotti nel bando di gara o nella lettera di invito o nella relazione unica di cui agli articoli 99 e 139”.
Al contrario, “l’adozione dell’opzione del lotto unico risulta ragionevole perché la commessa riveste carattere unitario, in quanto sia il servizio di gestione e controllo sia il servizio complementare di pulizia hanno ad oggetto le medesime aree di parcheggio e i medesimi impianti di risalita. Inoltre, si tratta di servizi che rispondono alla medesima finalità di garantire il corretto funzionamento e la migliore fruibilità del sistema integrato composto da parcheggi e impianti di mobilità alternativa.”
La deroga al principio della suddivisione in lotti può essere praticata con una decisione adeguatamente motivata ed esprime una scelta discrezionale, sindacabile soltanto nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità, oltre che dell’adeguatezza dell’istruttoria, in riferimento ad appalti di grosse dimensioni di elevato importo economico.  Considerando che la scelta della Stazione Appaltante è stata motivata in modo del tutto ragionevole (la delibera dell’Amministrazione comunale di approvazione del Capitolato d’oneri per l’appalto dei servizi in questione), non si ravvisa – secondo il consiglio di Stato – manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà nella scelta di non frazionare l’appalto in lotti, dato che l’unitarietà è imposta dall’oggetto dell’appalto e “dalle modalità esecutive scaturenti dalla situazione materiale e giuridica dei luoghi entro cui operare” e considerando che “le attività prestazionali oggetto dei servizi non esigono specializzazioni, né qualifiche particolari che impongano, giustificano o rendano anche solo opportuna una suddivisione in lotti”.

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