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Il punto sulla riforma del Codice degli Appalti

Annunciata a settembre 2018, sembra slittare all’anno prossimo, ma alcune anticipazioni sono contenute in alcuni provvedimenti in via di approvazione

Cosa succederà con il nuovo codice degli appalti? 
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Cosa succederà con il nuovo codice degli appalti? Photo by Mito
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La riforma del Codice degli Appalti (la terza, dopo quelle introdotte dal Dlgs n. 50/2016 e dal correttivo in vigore dal 19 aprile 2017), annunciata per lo scorso mese di settembre, sembra slittare all’anno prossimo. La consultazione pubblica lanciata dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (Mit) si è chiusa lo scorso 10 settembre 2018 ma non ancora stato diffuso il documento conclusivo; ora la discussione prosegue in sede di commissione Lavori pubblici del Senato, che ha avviato un’indagine conoscitiva sui contratti pubblici. il Governo attenderà l’esito di questa consultazione, formalizzato in un documento, per presentare la sua proposta di Riforma dei Codice Appalti nella forma di un disegno di legge delega.

Le audizioni del governo

Anche senza considerare i prossimi impegni per l’approvazione del Bilancio, sembra difficile che l’Esecutivo possa affrontare a breve la modifica del Codice degli Appalti, vista la lunga serie di audizioni programmate in commissione. I convocati sono:

  • Ance (Associazione Nazionale Costruttori Edili),
  • Ordini professionali di ingegneri, architetti, geometri, avvocati, commercialisti ed esperti contabili,
  • Consiglio nazionale del Notariato,
  • Consiglio nazionale dei geologi,
  • Confederazione italiana archeologi,
  • Inarsind (Sindacato Ingegneri e Architetti liberi professionisti italiani),
  • Anci (Associazione Nazionale Comuni Italiani), Upi, Unione delle Province Italiane,
  • Confindustria,
  • Provveditorati alle Opere Pubbliche,
  • Prefetture,
  • Confartigianato, Assalbergatori, Federconsumatori, Confapi, Legacoop, Unione nazionale segretari comunali e provinciali, Federalberghi,
  • Anac, Autorità Nazionale Anticorruzione,
  • Oice, Associazione delle organizzazioni di ingegneria, di architettura e di consulenza tecnico-economica,
  • Corte dei Conti, avvocati esperti in materia di appalti,
  • Cna (Confederazione nazionale dell’artigianato e della piccola e media impresa), Conord (Confederazione delle province e dei comuni del Nord), Anas, Unisoa (organismo di attestazione), Unionsoa (Associazione Nazionale delle Società Organismi di Attestazione), Unitel (Associazione tecnici comunali),
  • Rpt (Rete delle professioni tecniche),  General Soa (Associazione delle Società Organismo di Attestazione), Osservatorio Nazionale sulle Infrastrutture, Accredia, Ente italiano di accreditamento, Rete Ferroviaria Italiana, sindacati, Confedilizia.

Gli obiettivi della riforma

In base alle dichiarazioni del ministro Danilo Toninelli e di altri esponenti del Governo, l’obiettivo di fondo della riforma è sbloccare gli appalti pubblici, liberandoli dalle lungaggini burocratiche, semplificando il più possibile le procedure e rivedendo il ruolo dell’Anac. Le parole d’ordine sono liberalizzare e privatizzare, con il ritorno alla trattativa privata all’interno di liste pre-selezionate di fornitori e più spazio alla scelta in base all’offerta minima, con le conseguenti varianti in corso d’opera.

Def, Cipe e Pmi

Nella Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza (Def) sono contenute alcune anticipazioni sulla riforma del Codice degli Appalti, con la semplificazione delle procedure di finanziamento delle opere da parte del Cipe e l’introduzione degli appalti riservati alle piccole e medie imprese. In un sottoparagrafo del paragrafo IV.3 dedicato agli investimenti pubblici, si legge che “Per ridare slancio agli appalti pubblici e superare le incertezze interpretative che sono emerse, si rende necessario modificare il Codice dei contratti pubblici. Il principio sarà quello di semplificare le procedure e, in tal modo, promuovere una maggiore trasparenza dell’amministrazione. La semplificazione riguarderà anche la fase di programmazione relativa alle delibere Cipe, con un collegamento più stretto con il lavoro progettuale delle stazioni appaltanti” e che “Le Pmi beneficeranno anche della modifica della disciplina degli appalti pubblici, a cui potranno accedere più facilmente. Questo limiterà anche il fenomeno del subappalto. In particolare, verranno ridotte le possibilità di deroghe da parte delle stazioni appaltanti e verrà affermato il principio della territorialità (’appalti a chilometro zero’). I contratti sotto la soglia comunitaria verranno assegnati con una riserva di quote per le PMI, contemplando una riserva anticipata di quote appaltabili. Le modifiche al Codice degli Appalti saranno anche orientate a rendere più efficienti i pagamenti della Pubblica Amministrazione e a facilitare l’estensione della compensazione tra crediti e debiti della Pa”.

Le nuove strutture tecniche

La legge di Bilancio 2019 introduce due nuove strutture tecniche nel settore degli appalti e contratti pubblici:

  • dal prossimo primo gennaio,  partirà una Centrale per la progettazione delle opere pubbliche che svolgerà attività di progettazione in tutte le sue fasi (fattibilità tecnica ed economica, definitiva ed esecutiva di lavori, collaudo, eventualmente anche direzione lavori e altri incarichi di supporto tecnico e amministrativo), gestione delle procedure di appalto, predisposizione di modelli di progettazione per opere simili, valutazione economico e finanziaria, assistenza tecnica alle amministrazione coinvolte nel partenariato pubblico privato. La centrale lavorerà in piena autonomia amministrativa, organizzativa e funzionale, sotto la responsabilità di un coordinatore, ci sarà un apposito decreto con le misure per armonizzarne l’attività con quelle degli altri organi istituzionali (Mit, Consip);
  • una struttura chiamata Investitalia supporterà direttamente la presidenza del Consiglio nella definizione delle strategie sugli investimenti pubblici, fornendo analisi e valutazioni sui programmi di investimenti per infrastrutture materiali e immateriali, valutazione delle esigenze di riammodernamento, verifica avanzamento progetti, elaborazione studi di fattibilità, soluzioni operative per gli investimenti infrastrutturali, affiancamento delle pubbliche amministrazioni in fase di realizzazione, individuazione di ostacoli e criticità, elaborazione di soluzioni.

Anche il team digitale della presidenza del Consiglio, per il quale è stato scelto Luca Attias come commissario per il dopo Piacentini, si è occupato di appalti, con la stesura della ‘carta dei principi tecnologici del procurement, finalizzata a migliorare i rapporti fra la pubblica amministrazione e i suoi fornitori.
Altra novità è l’istituzione dell’archivio informatico nazionale delle opere pubbliche, prevista dal decreto Genova appena approvato alla Camera, con l’obiettivo di “assicurare elevati standard di sicurezza delle opere pubbliche e la piena efficacia delle attività di vigilanza e di controllo”. L’archivio, gestito dal Mit, conterrà tutti i dati relativi all’esecuzione di qualsiasi tipologia di intervento, che tutti gli operatori pubblici e privati che gestiscono le opere pubbliche dovranno inserire in formato open data.

Infine, l’articolo 16 comma 4 della legge di Bilancio 2019 sostituisce il comma 5 dell’articolo 37 del Codice dei contratti pubblici e introduce un periodo transitorio in cui le province e le città metropolitane fungono da centrali di committenza dei lavori pubblici.  Il testo contiene la previsione che, in attesa della qualificazione delle stazioni appaltanti, l’ambito territoriale di riferimento delle centrali di committenza coincide con il territorio provinciale o metropolitano e i Comuni non capoluogo di provincia ricorrono alla stazione unica appaltante costituita presso le province e le città metropolitane per gli appalti di lavori pubblici.

Il protocollo Agid

Un altro segnale viene dal Protocollo Strategico firmato nel settembre scorso da Itaca (Istituto per l’innovazione e la trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale), Confindustria, Agenda Italia Digitale (AgID) e Conferenza delle Regioni. L’atto riguarda la gestione della spesa pubblica per l’acquisizione di beni e servizi (pari all’8,3% del Pil) che dovrebbe  passare da un modello di appalti pubblici di tipo amministrativo a un modello di appalti pubblici efficace, trasparente, digitale, intelligente. Per conseguire questo obiettivo, le parti firmatarie si impegnano a incrementare l’impiego di strumenti di acquisto di matrice europea, quali appalti pre-commerciali (Pcp),  il Partenariato per l’innovazione (art. 65 Dlgs n- 50/2016) e il Public Procurement of Innovative Solutions (Ppi).

Partenariati per l’innovazione

Le Amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori avviano un confronto con l’operatore economico volto alla realizzazione della migliore soluzione innovativa, quando l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi non può essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato.
Appalto precommerciale. Riguarda la progettazione e l’approvvigionamento di servizi di Ricerca e Sviluppo, prima della loro commercializzazione, finalizzati alla realizzazione di nuove soluzioni innovative per il soddisfacimento di una specifica esigenza dell’Amministrazione previamente individuata.
Public Procurement of Innovative Solutions. Gli acquirenti pubblici agiscono sul mercato come promotori di soluzioni innovative non ancora commercializzate su larga scala.

Il ruolo dell’Anac

L’Anac ha pubblicato finora sei Linee guida, sulle dieci previste dal Codice degli Appalti. Un altro testo è in attesa del parere del Consiglio di Stato, per due si è conclusa la consultazione. Manca il provvedimento sulla qualificazione delle stazioni appaltanti, che dovrà essere formalizzato con un Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (Dpcm).

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