Gestire la calamità: come funziona il Piano di emergenza di Protezione civile | Ingegneri.info

Gestire la calamità: come funziona il Piano di emergenza di Protezione civile

Dal disaster management all'organizzazione distributiva dei campi di accoglienza: un focus approfondito sulla gestione dello stato di calamità e sul piano di emergenza di Protezione Civile

Vista dall'elicottero del Campo Friuli Venezia Giulia di Protezione Civile per L'Aquila 2009
Vista dall'elicottero del Campo Friuli Venezia Giulia di Protezione Civile per L'Aquila 2009
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L’evoluzione e l’avvento della tecnologia delle costruzioni hanno amplificato il potenziale catastrofico degli eventi calamitosi poiché essi investono strutture e contesti costruiti complessi. La necessità di porsi in un assetto di difesa nei confronti di eventi non prevedibili ha spinto l’uomo a individuare da sempre misure che limitassero tali effetti disastrosi. Negli anni ’50, negli Stati Uniti, si è storicamente sviluppata la disciplina del Disaster Management, inizialmente al fine di predisporre misure necessarie per fronteggiare un eventuale attacco nucleare. Da allora, tale disciplina si è evoluta, allargando l’obiettivo alla protezione delle comunità da qualsiasi rischio e valorizzando il concetto di protezione e prevenzione, di cui le comunità sono parte attiva del processo di pianificazione in tempo ordinario e del processo di gestione al momento dell’emergenza.

La gestione di uno stato di calamità e il Piano di Emergenza di Protezione civile
Uno stato di emergenza è una variazione improvvisa e limitata delle condizioni di vita ovvero una condizione di instabilità diversa dall’equilibrio di uno stato di normalità. Emergenza e normalità sono intrecciate tra loro e a volte capovolte nei tempi di durata. Un evento calamitoso costituisce un elemento di discontinuità del processo di evoluzione umana, che si traduce con la rottura del proprio bagaglio di identità e memoria. Un evento di questo tipo viene inquadrato e considerato nel proprio sviluppo complessivo, costituito temporalmente da un prima, un durante e un dopo, che impongono una gestione delle emergenze (Disaster Management) che sia in grado di sviluppare tanto una cultura del soccorso quanto una progettualità in grado di definire in maniera scientifica i modi e le forme di intervento, secondo una visione complessiva del fenomeno.

Il Disaster Management risponde, in situazioni di emergenza, all’immediata necessità di dare una provvisoria sistemazione alla popolazione colpita e alle funzioni strategiche, sanitarie e produttive di prima necessità, infatti gli insediamenti temporanei sono una risorsa indispensabile quando si verificano eventi calamitosi che comportano un rischio elevato per la vita umana e per la perdita del tessuto edilizio, conseguenti a fenomeni naturali o per azione dell’uomo. La definizione dei campi di accoglienza è riconducibile alla fase di preparazione, in cui viene operata l’analisi dei rischi per la conoscenza della vulnerabilità, e come tale intende proporre uno strumento costruito in condizioni ordinarie per ottimizzare la risposta a un possibile evento calamitoso.

In Italia il Disaster Management e la progettazione degli insediamenti per l’emergenza sono affidati dal 1992, alla Protezione Civile (L. n. 225/1992). La funzione principale della Protezione Civile è il soccorso alla popolazione in emergenza e negli anni le competenze del sistema si sono estese allo sviluppo della conoscenza dei rischi e alle azioni per evitare o ridurre al minimo i danni delle calamità. Pianificare il territorio e prepararlo all’emergenza significa organizzare un sistema di risorse e competenze per la gestione dei soccorsi a seguito di improvvisi eventi disastrosi. La programmazione del soccorso rientra nelle attività di preparazione indicate nel Piano di Emergenza.

La Legge 225 del 1992 definisce i criteri di programmazione del territorio e degli interventi secondo linee d’intervento semplici e flessibili, definite da protocolli standard, sintetizzate nel Piano di Emergenza di Protezione Civile (L. n. 100/2012) con procedure distinte e proprie per ciascuna tipologia di rischio; tali procedure operative si trasmettono a tutti gli organi di comando e a tutti i livelli dell’amministrazione pubblica, in quello che viene chiamato Metodo Augustus. La pianificazione di emergenza si ispira ai principi di semplicità e flessibilità: il piano di emergenza è un documento in continuo aggiornamento, che deve tener conto dell’evoluzione dell’assetto territoriale e delle variazioni negli scenari attesi. La ricerca della flessibilità degli spazi urbani, al fine di utilizzarli come strutture abitative in caso di eventi calamitosi, delinea un ambito che coniuga le problematiche della pianificazione urbana con le problematiche legate all’emergenza; le regole del territorio devono confrontarsi con le variabili complesse che si innescano a seguito di un disastro.

Il metodo Augustus

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Il metodo Augustus prende il nome dall’imperatore romano Ottaviano Augusto (65 a.C. – 14 d.C.) il quale diceva: “Il valore della pianificazione diminuisce con la complessità dello stato delle cose” e deriva dalla cultura pragmatica anglosassone che considera il territorio e la società come un organismo costituito da funzioni fisiologiche, ciascuna specializzata nel proprio settore e che svolge la sua attività ordinaria. Uno stato di emergenza viene visto come una malattia, che altera l’equilibrio dell’organismo, durante il quale tutte le funzioni concorrono per guarire il corpo colpito, le funzioni comunali, regionali, sanitarie cooperano al fine di ripristinare la situazione di normalità.

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Obiettivi e modalità del Piano di Emergenza
Obiettivo del Piano di Emergenza è quello di creare uno strumento che consenta alle autorità di predisporre e coordinare gli interventi di soccorso a tutela della popolazione e dei beni, e definisce l’insieme delle procedure operative di intervento per fronteggiare le calamità attese, la modalità di messa in atto delle procedure in caso di emergenza, le modalità organizzative della sala operativa per lo svolgimento delle attività di comando e controllo e la disposizione degli spazi e delle infrastrutture necessari alle attività di Protezione Civile.
Il Piano di Emergenza deve contenere inoltre le indicazioni, preliminarmente definite, per la realizzazione degli insediamenti abitativi e individua l’ubicazione delle aree di attesa, di ammassamento e di ricovero, che diventeranno i nuovi punti di riferimento per la popolazione sfollata. Tali aree devono rispondere a specifici requisiti: essere in zone non soggette a rischio, essere baricentriche rispetto all’insediamento, essere pronte all’uso -poiché è fondamentale il fattore tempo-, essere localizzate in prossimità di vie di comunicazione, essere abbastanza ampie e possibilmente pianeggianti, essere dotate di allacciamenti alle reti infrastrutturali, se utilizzabili, altrimenti alle reti di emergenza.

La scelta delle aree per l’insediamento deve rispondere anche a requisiti che riguardino la qualità della vita e che tengano conto delle esigenze psicologiche della popolazione colpita, cercando di creare luoghi che riproducano un ambiente familiare e comunitario, dove sia possibile lo stabilirsi di rapporti sociali. Le persone, infatti, si trovano a fronteggiare un evento che cambia la loro quotidianità, perdendo i punti di riferimento, la propria casa e i luoghi della memoria. La garanzia di queste condizioni non è un aspetto secondario nella pianificazione generale della gestione dell’emergenza per le forti implicazioni relative al controllo delle emozioni.

Organizzazione distributiva dei campi di accoglienza
L’emergenza è un fenomeno improvviso di trasformazione e occupazione di spazi urbani in tempi brevi, per questo motivo gli insediamenti temporanei si presentano come agglomerato di unità abitative modulari, concepito nell’ottica di riprodurre le condizioni fisiche di un quartiere. Il riferimento metodologico e operativo è il campo militare romano, il castrum, con le sue semplici ed efficienti organizzazioni, le attrezzature e gli equipaggiamenti che sopperiscono in modo sicuro all’assenza o alla temporanea inefficienza delle infrastrutture primarie. La logica progettuale è proiettata verso l’efficienza tecnologica degli insediamenti, una logica strategica autonoma che ripropone la serialità d’insieme attraverso modelli organizzativi a scala urbana. La logica adottata risponde alle difficoltà temporali di realizzazione delle infrastrutture e delle opere che, se realizzate in fase di emergenza dilaterebbero eccessivamente i tempi di attesa, rischiando di compromettere l’equilibrio urbano e territoriale. Il controllo delle condizioni ambientali diventa uno degli obiettivi principali e favorisce gli aspetti strumentali e prestazionali che vanno dalla rapidità di manovra all’immagazzinaggio e trasportabilità, prevedendo dei tempi limite di esercizio entro i quali programmare l’efficienza dei sistemi.

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La tendopoli de L’Aquila nel 2009, fotografata da elicottero – Fonte: Protezione civile del Friuli Venezia Giulia

La pianificazione parte dalla progettazione delle aree di emergenza fino alla loro graduale trasformazione ragionata dalla fase di emergenza acuta al momento della riabilitazione, nell’intento di ricavare la miglior disposizione delle unità abitative e dei luoghi collettivi per i servizi sanitari, sociali, ludo-didattici per i bambini, culturali per adulti e anziani, affinché diventi possibile la ripresa delle attività economiche e commerciali e la comunità possa tornare al normale svolgimento delle attività di tutti i giorni. Si tratta di una pianificazione “in tempo di pace” che sia flessibile e adattabile ai diversi contesti, funzionale e con uno schema che si ripete, al fine di facilitarne l’inserimento in contesti diversi.
Il continuo verificarsi di emergenze e la richiesta di soccorsi in ambito internazionale ha portato il tema del provvisorio e della qualità abitativa ad un confronto costante con la programmazione degli interventi di soccorso, delineando le linee di sviluppo della pianificazione per l’emergenza.
Il continuo verificarsi di emergenze e la richiesta di soccorsi in ambito internazionale ha portato il tema del provvisorio e della qualità abitativa ad un confronto costante con la programmazione degli interventi di soccorso, delineando le linee di sviluppo della pianificazione per l’emergenza.

Elementi cardine del dibattito sono la distinzione per fasi dell’emergenza e la programmazione delle attività. Si distinguono 3 fasi:
l’emergenza acuta T0 (12 h – 1 mese), nella quale si allestiscono le aree di protezione civile: di attesa, di ammassamento dei soccorritori e le aree di ricovero del I tipo per l’accoglienza delle persone nelle tende e con le soluzioni più rapide di allestimento, per dare un riparo già dalla prima notte;
l’emergenza post-acuta T1 (1 – 6 mesi), nella quale le aree di ricovero del I tipo vengono rese più vivibili, realizzando gli allacciamenti alle utenze e iniziando a insediare i luoghi per la comunità, fino alla trasformazione in aree di ricovero del II tipo, con soluzioni abitative ancora provvisorie ma che permettono situazioni di vita più agevoli;
la riabilitazione T2 (3 – 24 mesi) inizia con lo smantellamento delle aree di ammassamento dei soccorritori, ridando la gestione della situazione alla popolazione, che procede contemporaneamente alla ricostruzione del patrimonio danneggiato.
Le prime ore dopo l’evento vengono vissute dalla popolazione con incredulità e confusione: è necessario assicurare il soddisfacimento dei bisogni primari. Trascorsi circa tre mesi dall’evento, la popolazione tende a recuperare autonomia e intimità attraverso la rielaborazione di un nuovo modello di organizzazione sociale e familiare: è necessario assicurare il soddisfacimento dei bisogni secondari.

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Si riporta una tabella cronologica delle esigenze atte a soddisfare i bisogni primari in fase di emergenza acuta, e i bisogni secondari in fase di emergenza post-acuta, quando la popolazione è cosciente e necessita di costruire una nuova identità:

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Conclusioni e sviluppi
Il piano di emergenza di Protezione civile può essere ricondotto alla fase di preparazione del Disaster Management e, come tale, intende proporre uno strumento costruito in condizioni ordinarie per ottimizzare la risposta a un possibile evento calamitoso.
I recenti eventi sismici in centro Italia, avvenuti a partire da fine estate e protratti in autunno e inverno, hanno dimostrato che, sebbene i campi di accoglienza costituiti da tende e tensostrutture siano utili per affrontare la fase di emergenza acuta, la vita in tali condizioni non può durare più di qualche settimana. Nasce il problema dell’abitare temporaneo a medio-lungo periodo. Si pone, così, l’attenzione alla progettazione e alla trasformazione delle aree di emergenza dalla fase di emergenza acuta al momento della riabilitazione, ovvero in quel momento di passaggio tra le tende e una nuova condizione abitativa stabile, attraverso strutture ancora provvisorie, ma più solide, che devono durare non più di due anni. Punti di forza di questa procedura sono la suddivisione in aree funzionali, il fatto di seguire un cronoprogramma anche nella pianificazione e il fatto di non stravolgere l’assetto del campo nel passaggio da una fase all’altra, mantenendo e maturando nella popolazione un senso di appartenenza e accoglienza, anche in situazioni disagevoli quali quelle dopo un evento calamitoso.

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