Il riuso degli spazi pubblici abbandonati, una guida per orientarsi | Ingegneri.info

Il riuso degli spazi pubblici abbandonati, una guida per orientarsi

Una pratica di intervento sempre più diffusa sul territorio, che coinvolge amministrazioni pubbliche, organizzazioni di cittadini e professionisti nel recupero e nella valorizzazione a fini sociali del patrimonio immobiliare non utilizzato, considerato come bene comune da rendere disponibile alla collettività

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Nel nostro Paese abbiamo un patrimonio immobiliare da trasformare e valorizzare, vittima di un degrado stratificato nel tempo e nello spazio. Sono numerose le iniziative che puntano a sostenere il riuso e la rigenerazione degli spazi, non solo urbani, ultima in ordine di tempo il bando del Mibact Creative Living Lab. Ma cerchiamo di capire meglio come orientarci nelle definizioni e nella legislazione che consente di migliorare lo stato di questi spazi pubblici abbandonati.
Ecco i temi dei quali tratteremo in questa utile guida:

Edifici e spazi da riutilizzare: quanti sono?

Sul territorio nazionale, gli edifici e i complessi edilizi sono 14.515.795. Il 5,2% di questi non è utilizzato perché “cadente, in rovina o in costruzione” (Istat).
Il patrimonio pubblico nel 2015, secondo l’Agenzia del Demanio, era pari a 47.042 unità. Il numero di fabbricati era di 32.691, di cui  9.137, pari al 27,9% del totale, disponibili per riconversioni d’uso.
I circa 120 milioni di vani che costituiscono la nostra struttura urbana sono formati da:
  • edifici storici (circa 30 milioni di vani), che costituiscono l’identità stessa della civiltà italiana, da considerare un bene unico e irriproducibile da ri-vitalizzare, ri-funzionalizzare e ri-attrezzare;
  • fabbricati, soprattutto nelle periferie urbane, (circa 90 milioni di vani) caratterizzati da scarsissima qualità architettonica e costruttiva, realizzati anche in ambiti geoambientali inadeguati e con impiantistica superata e materiali non sostenibili, carenti di servizi primari, che nei prossimi anni saranno totalmente obsoleti.

La rigenerazione urbana

Il tema della rigenerazione urbana sostenibile, a causa dell’esaurimento delle risorse energetiche e delle pessime condizione del patrimonio edilizio costruito nel dopoguerra, è questione prioritaria nelle politiche di sviluppo urbanistico volte a frenare il consumo di nuovo territorio, attraverso la densificazione di aree già urbanizzate, da tramutare in servizi e luoghi di aggregazione.

La riqualificazione degli spazi pubblici, incidendo sulla qualità della vita degli abitanti e sul loro senso di appartenenza ai luoghi può contribuire a promuovere una maggiore coesione sociale: oltre agli aspetti relativi alla casa, gli interventi si devono porre l’obiettivo della riqualificazione delle infrastrutture urbanizzative e il trattamento delle tematiche sociali, economiche, ambientali.
La riconversione, valorizzazione e alienazione del patrimonio immobiliare pubblico (valutato oltre 400 miliardi di euro, più del 20% del Pil) attraverso il cambiamento della destinazione d’uso originaria, oltre ad essere una straordinaria opportunità per l’abbattimento del debito e la razionalizzazione della spesa delle amministrazioni locali, rappresenta una grande occasione per sperimentare interventi di ridefinizione e rigenerazione dei centri urbani.

Il riuso temporaneo

Il riuso temporaneo di spazi e strutture abbandonati consiste nell’“aprire gli spazi della comunità alla creatività individuale e dare ai singoli un immaginario collettivo”, così come “piccoli interventi urbani di agopuntura hanno richiamato l’attenzione e un pubblico in spazi residuali o abbandonati, innescando processi di rigenerazione, cura e risignificazione di più lunga durata” (Isabella Inti).
È il caso di palestre e scuole, centri culturali o fantomatici centri polifunzionali mai aperti o presto dismessi. Sono contenitori potenzialmente in grado di fare la differenza nell’indistinto urbano delle periferie, prive di servizi e poli attrattori di energie positive. Sono in corso, da parte di numerosi Comuni, progetti di mappatura dei beni non utilizzati, con il coinvolgimento di potenziali interessati tramite bandi per finanziare le azioni e per ottenere la disponibilità del luogo.
Le finalità economiche, sociali ed urbanistiche che i progetti di riuso temporaneo intendono perseguire sono la rigenerazione urbana in termini di riqualificazione del patrimonio edilizio, la sottrazione dello stesso ad atti di vandalismo e deperimento, la sussidiarietà con il terzo settore, il contenimento del consumo di suolo, il sostegno degli spazi autogestiti e dei servizi autopromossi dalle comunità locali.

Le nuove figure professionali al servizio del riuso

La pratica del riuso temporaneo di spazi in abbandono e sottoutilizzati può generare nuove competenze e nuovi tipi di professioni afferenti a diverse discipline progettuali e di gestione del territorio collegate al mondo della cultura ed associazionismo, allo start-up dell’artigianato e piccola impresa, dell’accoglienza temporanea per studenti e turismo low cost, con contratti ad uso temporaneo a canone calmierato.
Agente del riuso: individua i luoghi in abbandono, fa da mediatore tra proprietà e futuri usufruttuari e definisce un programma di riuso degli spazi in abbandono o sottoutilizzo; avvio un percorso dalla “mappatura dell’abbandono” (Map comunication) fino allo start-up di progetti pilota.
Attivatore e gestore di riuso: figura professionale che implica sia la capacità manageriale di stilare un businessplan e verificare la sostenibilità del progetto, sia una capacità relazionale tra proprietà e nuovi utenti, tra vecchi e nuovi abitanti di un contesto, con l’obbiettivo di conciliare la valorizzazione della storia dei luoghi con l’introduzione di nuovi significati, valori, modi d’uso ed economie informali.
Situazionista e cooperante del riuso: event planner specializzato nel creare eventi e performance nello spazio pubblico o in spazi abbandonati, o architetto dell’autocostruzione che pur non rinunciando a dispositivi e invenzioni tecniche ad hoc, persegue l’obiettivo del riuso, del riciclo, della realizzabilità di progetti con materiali e competenze locali.
Tecnico comunale del riuso: figura professionale a supporto di “Sportelli comunali per il riuso temporaneo” dove poter prendere appuntamento, visionare su una mappa gli immobili abbandonati accessibili, proporre un progetto e una pratica artistica, lavorativa o abitativa di riuso, attendere di essere selezionati e poi essere anche in parte accompagnati per la ricerca di possibili finanziamenti statali, regionali, comunali al progetto.

Ferrovie, binari e stazioni da riqualificare

Oltre 1.600 chilometri di linee ferroviarie dismesse in Italia e altri 1.300 dove il servizio è sospeso, e almeno 1.900 stazioni ferroviarie impresenziate, rappresentano un patrimonio enorme da recuperare e valorizzare per la mobilità dolce, il turismo sostenibile, la produzione culturale, in particolare quella giovanile, le filiere della qualità agroalimentare, l’inclusione sociale.
In particolare,  la rete ferroviaria minore dismessa o sospesa al servizio dei viaggiatori può diventare un sistema infrastrutturale che, per la fruibilità, le straordinarie valenze paesaggistiche e storico-culturali dei luoghi attraversati, può stimolare la nascita di nuove piccole economie locali, che favoriscono il riuso delle infrastrutture, ma anche la riconversione del patrimonio immobiliare abbandonato.
I progetti in corso interessano 13 regioni, con punte in Emilia Romagna e Lombardia, ma con esperienze significative anche in Campania e Sicilia, a dimostrare la possibilità di sviluppo sull’intero territorio nazionale. Le stazioni con funzioni di tappa di greenway, recuperate grazie alle piste ciclabili, registrano già circa 500.000 presenze annuali.
Alcuni casi di successo:
Trentino Alto Adige, ferrovia della Val Venosta e della Val Pusteria. Servizi cadenzati, integrazione con la rete nazionale su ferro e trasporto locale su gomma, treno più bici, tariffazione integrata.
Itinerario ciclo-pedonale sulla ex ferrovia Bologna-Verona. La regione Emilia Romagna, le province e i comuni interessati hanno sottoscritto un protocollo d’intesa con Rfi in cui viene concesso il comodato gratuito per l’utilizzo del bene.
La stazione di Potenza Superiore è la  prima green station, con l’allestimento di laboratori di riciclo e riuso di materiali, spazi espositivi per i prodotti biologici a Km0, spazi dedicati al baratto di beni in buono stato, attività di formazione, ricerca e sviluppo, per la diffusione della cultura ambientale.
Lo scalo di Camaro Superiore, in provincia di Messina, gestito dall’associazione Maria Regina, è destinato a diventare Parco urbano per le arti, dedicato ad adulti e bambini.

Le case cantoniere

Anas ha firmato nel dicembre del 2015 un accordo di collaborazione con ministero dei Beni e delle Attività Culturali, ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Agenzia del Demanio, per un progetto sperimentale relativo a 30 immobili, che consentirà di trasformare un patrimonio importante e sottoutilizzato, quantificabile in oltre 600 case cantoniere distribuite sul territorio nazionale, di cui 150 con un alto potenziale turistico per la loro collocazione, in un’occasione di nuova economia orientata verso la sostenibilità ambientale.
Alle direttrici già individuate (i percorsi turistici dell’Alta Lombardia, la Valle d’Ampezzo, la via Francigena e l’Appia antica), se ne aggiungeranno altre in futuro, per esempio la Via di Francesco, La Verna-Assisi, e il Cammino di San Domenico. Gli immobili saranno oggetto di specifici progetti di ristrutturazione, finanziati dall’Anas, secondo le vocazioni individuate per ogni itinerario e sulla base di uno standard di servizi comune. La riqualificazione prevede la conversione delle case cantoniere in una rete di locande per i viaggiatori, dotate di una serie di servizi base, con una qualità e un costo standard.
La Regione Lazio, attraverso un bando, assegna case cantoniere abbandonate, trasferite alla regione, per un massimo di vent’anni e con un canone ricognitorio pari ad almeno il 10% del mercato. I destinatari sono i comuni o, in loro assenza, associazioni e soggetti non profit per finalità culturali e sociali. Le case cantoniere già assegnate sono 25, quelle oggetto dell’ultimo bando sono 18.

Riferimenti normativi

L’art. 42 della Costituzione: beni pubblici abbandonati come “beni comuni”
La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.
Paolo Maddalena (Vice presidente emerito della Corte Costituzionale), in merito alla corretta interpretazione dell’articolo 42 della Costituzione, sostiene che qualunque bene abbandonato, in virtù della cessazione della sua funzione sociale, debba ritornare nella disponibilità del soggetto che originariamente ne è proprietario e che ne aveva ceduto parte ad un singolo privato: questo soggetto altri non è che il popolo sovrano.
Legge n. 232 dell’11 dicembre 2016 (Finanziaria 2017) – Commi 460 e 461: i proventi dei titoli abilitativi edilizi per il riuso e la rigenerazione
A decorrere dal 1º gennaio 2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal Testo Unico dell’Edilizia, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano.
Legge n. 164 dell’11 novembre 2014 Art. 26. Misure urgenti per la valorizzazione degli immobili pubblici inutilizzati
L’accordo di programma di cui al Dlgs. n. 267 del 18 agosto 2000,  avente ad oggetto il recupero di immobili non utilizzati del patrimonio immobiliare pubblico, costituisce variante urbanistica. Allo scopo di individuare i contenuti dell’accordo di programma, il Comune presenta una proposta di recupero dell’immobile anche attraverso il cambio di destinazione d’uso all’Agenzia del demanio, che è tenuta a valutarla, entro trenta giorni dalla ricezione della stessa, salvo opponga diversa ipotesi di utilizzo finanziata o in corso di finanziamento, di valorizzazione o di alienazione.
L’Agenzia del demanio, d’intesa con il Ministero della difesa può formulare all’amministrazione comunale una proposta di recupero dell’immobile a diversa destinazione urbanistica.
Dpr n. 296 del 13 settembre 2005 Regolamento concernente i criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione dei beni immobili appartenenti allo Stato.Articolo 1 Àmbito di applicazione
Affidamento in concessione, anche gratuita, ovvero in locazione, anche a canone ridotto, dei beni immobili demaniali e patrimoniali dello Stato, gestiti dall’Agenzia del demanio, destinati ad uso diverso da quello abitativo e:
a) non idonei ovvero non suscettibili di uso governativo, concreto ed attuale;
b) non inseriti nei programmi di dismissione e di valorizzazione.

Possono essere oggetto di concessione ovvero di locazione, a titolo gratuito ovvero a canone agevolato, per finalità di interesse pubblico o di particolare rilevanza sociale, gli immobili gestiti dall’Agenzia del demanio nonché gli edifici scolastici e gli immobili costituenti strutture sanitarie pubbliche o ospedaliere.

Legge n. 383 del 7 dicembre 2000 Disciplina delle associazioni di promozione sociale
Art. 32. Strutture per lo svolgimento delle attività sociali
Lo Stato, le regioni, le province e i comuni possono concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà, non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale e alle organizzazioni di volontariato, per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.

Regolamenti e delibere comunali sul riuso degli spazi pubblici

Bologna: Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e Amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani
Il regolamento approvato con Delibera PG n. 45010/2014 disciplina le forme di collaborazione dei cittadini con l’amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, cioè i beni, materiali, immateriali e digitali, che i cittadini e l’Amministrazione, anche attraverso procedure partecipative e deliberative, riconoscono essere funzionali al benessere individuale e collettivo. I cittadini attivi possono svolgere interventi di cura e di rigenerazione dei beni comuni come singoli o attraverso le formazioni sociali in cui esplicano la propria personalità, stabilmente organizzate o meno.

I patti di collaborazione

I patti di collaborazione sono lo strumento con cui Comune e cittadini attivi concordano tutto ciò che è necessario per la realizzazione degli interventi di cura e rigenerazione dei beni comuni. Il contenuto del patto varia in relazione al grado di complessità degli interventi concordati e della durata della collaborazione.
La collaborazione con i cittadini attivi può prevedere differenti livelli di intensità dell’intervento condiviso sugli spazi pubblici e sugli edifici, ed in particolare: la cura occasionale, la cura costante e continuativa, la gestione condivisa e la rigenerazione.
L’intervento è comunque finalizzato a:
– integrare o migliorare gli standard manutentivi garantiti dal Comune o migliorare la vivibilità e la qualità degli spazi;
– assicurare la fruibilità collettiva di spazi pubblici o edifici non inseriti nei programmi comunali di manutenzione.
Il patto di collaborazione può prevedere che i cittadini attivi assumano in via diretta l’esecuzione degli interventi di rigenerazione o che l’amministrazione assuma l’esecuzione degli interventi di rigenerazione. In tal caso l’amministrazione individua gli operatori economici da consultare sulla base di procedure pubbliche, trasparenti, aperte e partecipate.
Resta ferma per i lavori eseguiti mediante interventi di rigenerazione la normativa vigente in materia di requisiti e qualità degli operatori economici, esecuzione e collaudo di opere pubbliche, ove applicabile.
I patti di collaborazione aventi ad oggetto la cura e rigenerazione di immobili prevedono la gestione condivisa del bene da parte dei cittadini attivi, anche costituiti in associazione, consorzio, cooperativa, fondazione di vicinato o comprensorio, a titolo gratuito e con permanente vincolo di destinazione ad interventi di cura condivisa puntualmente disciplinati nei patti stessi.
La durata della gestione condivisa non supera normalmente i nove anni. Periodi più lunghi possono eventualmente essere pattuiti in considerazione del particolare impegno finanziario richiesto per opere di recupero edilizio del bene immobile.
I patti di collaborazione disciplinano gli oneri di manutenzione e per le eventuali opere di recupero edilizio gravanti sui cittadini attivi. Il Comune concorre, nei limiti delle risorse disponibili, alla copertura dei costi sostenuti per lo svolgimento delle azioni di cura o di rigenerazione dei beni comuni urbani.
I cittadini possono avvalersi delle figure professionali necessarie per la progettazione, l’organizzazione, la promozione ed il coordinamento delle azioni di cura e di rigenerazione dei beni comuni, nonché per assicurare specifiche attività formative o di carattere specialistico. Gli oneri conseguenti non possono concorrere in misura superiore al 50% alla determinazione dei costi rimborsabili.

Napoli: delibere per la gestione dei beni comuni

Il Comune di Napoli ha approvato la Delibera n. 258 del 24 aprile 2014 avente in oggetto le procedure per l’individuazione e la gestione collettiva dei beni pubblici, quali beni che possano rientrare nel pieno processo di realizzazione degli usi civici e del benessere collettivo. La delibera prevede:
a) l’individuazione, a cura dell’Osservatorio cittadino permanente sui beni comuni della città di Napoli, anche sulla base di eventuali segnalazioni provenienti dalla cittadinanza, di beni immobili o di terreni di proprietà comunale che si trovino in uno stato di inutilizzo o di parziale utilizzazione, mediante la realizzazione di una mappatura degli stessi e tenendo conto di esperienze di governance di beni comuni già esistenti sul territorio cittadino;
b) definizione della destinazione di detti beni immobili e/o terreni anche mediante procedure di democrazia partecipata (quali, ad esempio, Consulte civiche), privilegiando l’individuazione degli stessi quali sedi di attività a carattere sociale, culturale, educativo e ricreativo, attraverso i quali poter soddisfare l’interesse generale della collettività e favorire l’inclusione e l’aggregazione sociale di fasce a rischio (giovani, donne, immigrati, anziani, diversamente abili) stabilendo, tuttavia, che spetterà in ogni caso all’Amministrazione comunale la decisione finale in merito alla suddetta destinazione;
c) pubblicazione di specifici avvisi pubblici, rivolti a soggetti, singoli o riuniti in forme associative (associazioni, fondazioni, cooperative sociali, ecc.), per la presentazione di manifestazioni di interesse finalizzate ad una gestione del bene individuato come “bene comune”. Nello specifico, i soggetti interessati saranno tenuti alla presentazione di un “Piano di gestione” che dovrà contenere. tra l’altro, le modalità di gestione partecipata del bene, le finalità, i benefici attesi per la collettività, la descrizione delle attività da realizzare, le modalità di autofinanziamento (ad esempio, tariffe sociali” per la fruizione del bene) e di eventuali forme di finanziamento (contributi. crownfunding, ecc.). a copertura sia delle spese di gestione del bene, sia degli eventuali interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria che si renderanno necessari e che saranno a carico del titolare della gestione del bene stesso.
I beni del patrimonio immobiliare oggetto della delibera sono quelli “inutilizzati o parzialmente utilizzati”, ma “percepiti dalla comunità come beni comuni, e suscettibili di fruizione collettiva“, compresi anche i beni “inutilizzati o parzialmente utilizzati” di proprietà di privati. Il Comune inviterà formalmente i proprietari di questi beni privati, entro 150 giorni, “ad adottare provvedimenti necessari al perseguimento della funzione sociale”; in caso di mancato riscontro, l’amministrazione deciderà l’inglobamento al patrimonio comunale. Per i complessi edilizi rimasti invenduti, il sindaco convocherà i proprietari costruttori per concordare con loro un prezzo di vendita “parametrato alla capacità media dei napoletani”. In caso di mancato accordo, anche questi immobili entreranno a far parte del patrimonio comunale.
L’affidamento temporaneo della gestione di un bene del patrimonio comunale, percepito e individuato come bene comune, dovrà in ogni caso rispondere ai principi di buon andamento. imparzialità, economicità di gestione, efficienza, razionalizzazione delle risorse, di trasparenza e di partecipazione, in considerazione dell’interesse pubblico e della funzione di bene comune.
Il Comune riconosce il valore di esperienze già esistenti nel territorio comunale, portate avanti da gruppi e/o comitati di cittadini secondo logiche di autogoverno e di sperimentazione della gestione diretta di spazi pubblici, dimostrando, in tal maniera, di percepire quei beni come luoghi suscettibili di fruizione collettiva e a vantaggio della comunità locale.

Altre delibere in tema di beni comuni:

  • Delibera di Giunta n. 400 del 25 maggio 2012
  • Delibera di Giunta n. 893 del 29 dicembre 2015
  • Delibera di Giunta n. 446 del 1° giugno 2016
  • Delibera di Giunta n. 458 del 10 agosto 2017

Pagina Beni Comuni del Comune di Napoli

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