Varianti urbanistiche: legittimo il contributo straordinario al Comune per l’aumento di valore del terreno | Ingegneri.info

Varianti urbanistiche: legittimo il contributo straordinario al Comune per l’aumento di valore del terreno

La Corte Costituzionale su una norma per Roma Capitale, che fissa la misura massima del contributo straordinario al 66% del maggior valore di un immobile

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Per la Corte Costituzionale, con la sentenza 209/2017, è legittima la percentuale che l’amministrazione comunale può chiedere a un privato, come contributo straordinario per il rilascio del permesso di costruire, se la variante urbanistica aumenta il valore dei terreni.

Il caso
Il giudizio di legittimità costituzionale era stato promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra Rai-Radiotelevisione Italiana spa, Rai Way spa e Roma Capitale, sull’art. 14, comma 16, lettera f) del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 n. 122.
Tale norma stabilisce che il Comune di Roma può adottare, tra le varie misure volte a garantire l’equilibrio economico-finanziario della gestione ordinaria, un contributo straordinario nella misura massima del 66% del maggior valore immobiliare conseguibile, a fronte di rilevanti valorizzazioni immobiliari generate dallo strumento urbanistico generale, in via diretta o indiretta, rispetto alla disciplina previgente, per la realizzazione di finalità pubbliche o di interesse generale, ivi comprese quelle di riqualificazione urbana, di tutela ambientale, edilizia e sociale.

Durante il passaggio al digitale terrestre, nel 2009, la Rai aveva chiesto di poter cambiare la destinazione d’uso di immobili da dismettere, formulando delle osservazioni al Prg del Comune di Roma. Le Norme tecniche attuative (Nta) avevano accolto in parte le richieste della Rai, ammettendo il riuso della edificazione dismessa con destinazioni d’uso commerciali e servizi, turistico-ricettive e produttive e la realizzazione di ampliamenti volumetrici. Per gli interventi era stato stabilito un contributo straordinario pari al 66% del maggior valore immobiliare della superficie destinata alle funzioni turistico-ricettive e produttive, escluse le destinazioni «servizi alle persone» e «attrezzature collettive».
La Rai presentava ricorso al Tar e successivamente al Consiglio di Stato, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti relativi all’adozione del piano regolatore generale (Prg) del Comune di Roma, sostenendo in particolare l’illegittimità della previsione del contributo straordinario, in quanto lesiva, nella misura in cui essa incide immediatamente sulla convenienza economica delle programmate operazioni di dismissione.

Le considerazioni del Consiglio di Stato
Nel merito, il Consiglio di Stato aveva ritenuto che la norma impugnata violi l’art. 23 Cost., in quanto il contributo straordinario, finalizzato a «garantire l’equilibrio economico-finanziario della gestione ordinaria del Comune di Roma», pur accedendo a previsioni urbanistiche espressive del tradizionale potere pianificatorio, introdurrebbe una prestazione patrimoniale imposta, seppur collegata ad un beneficio derivante dall’attività istituzionale dell’ente di pianificazione del territorio, che tale prestazione impone, e ciò secondo la logica tipica della contribuzione in materia edilizia.
Nello specifico, la particolare gravosità dell’imposizione patrimoniale si spiegherebbe solo con riferimento al principio della derivazione del beneficio dall’esercizio del potere amministrativo di conformazione della proprietà: cioè, l’ente sarebbe legittimato a chiedere una somma così alta solo nel caso in cui essa fosse il frutto di una previa attività amministrativa dell’ente, creativa di un plusvalore ancora più rilevante. L’obbligazione pecuniaria citata, secondo il Consiglio di Stato, avrebbe quindi un senso solo se connessa al principio di perequazione: poiché l’amministrazione, nel perseguimento di una corretta ed imparziale pianificazione del futuro assetto del territorio, genera, per alcuni proprietari, rilevanti valorizzazioni rispetto ad altri, si dovrebbe ritenere equo che i proprietari beneficiati restituiscano, quanto meno in parte, il plusvalore a favore del territorio, così che anche gli altri proprietari ne possano indirettamente beneficiare. Le esigenze di restituzione, in sintesi, dovrebbero essere quelle proprie dei proprietari non beneficiati in funzione perequativa, non già quelle dell’amministrazione quale compenso o contributo per la generazione del beneficio.
Sulla base di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha sollevato la questione di illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui consentirebbe di destinare promiscuamente il gettito derivante dal contributo straordinario, non solo «alla realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale ricadenti nell’ambito dell’intervento cui accede» ma anche in parte a «finanziare la spesa corrente, da destinare a progettazioni ed esecuzioni di opere di interesse generale, nonché alle attività urbanistiche e servizio del territorio». La formula sarebbe così ampia e vaga da legittimare, nella sostanza, la generica utilizzabilità del gettito per qualsivoglia esigenza del Comune di Roma, ove si consideri che potrebbero rientrare nella spesa corrente di Roma Capitale anche gli oneri del personale amministrativo e le spese generali in qualche modo correlate al «servizio del territorio».

Oneri di urbanizzazione e contributo straordinario
La Corte Costituzionale ha stabilito che la norma è legittima, dato che l’art. 16, comma 4, del D.P.R. n. 380 del 2001, stabilisce che «l’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni in relazione: […] d-ter) alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. Tale maggior valore, calcolato dall’amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest’ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche».
Inoltre, il successivo art. 16, comma 4-bis, inserito dall’art. 17, comma 1, lettera g), n. 3-bis, del D.L. n. 133 del 2014, nel testo introdotto dalla legge n. 164 del 2014, prevede che «con riferimento a quanto previsto dal secondo periodo della lettera d-ter) del comma 4, sono fatte salve le diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali».
Secondo la richiamata sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 4545 del 2010, non v’è alcuna necessità di conferire base legale specifica ad un procedimento che è sorretto «da due pilastri fondamentali, entrambi ben noti al nostro ordinamento» quali la potestà conformativa del territorio di cui il Comune è titolare nell’esercizio della propria attività di pianificazione e il modello privatistico e consensuale per il perseguimento di finalità di pubblico interesse, per cui «la “copertura” legislativa delle prescrizioni urbanistiche deve essere rinvenuta non tanto in particolari disposizioni di legge, ma innanzitutto nei principi radicati nel nostro ordinamento, con riguardo da un lato al potere pianificatorio e di governo del territorio e, dall’altro, alla facoltà di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti».

Come esattamente rilevato dalla Avvocatura generale dello Stato, di regola tutte le entrate degli enti territoriali, sia quelle di natura tributaria che corrispettiva, servono a finanziare il complesso delle attività istituzionali e i servizi resi alla collettività (principio di unità del bilancio) ma, in alcuni casi, è ben possibile che alcune entrate, in tutto o in parte, siano vincolate a specifici obiettivi (sentenze n. 184 del 2016, n. 192 e n. 70 del 2012).

Con queste motivazioni, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di illegittimità costituzionale della norma in questione che, essendo ispirata al perseguimento del principio del buon andamento e del pareggio di bilancio, rende legittima l’entità del contributo stabilito dal Comune di Roma.

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