ANTICIPAZIONI - AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DETERMINAZIONE N.3/2003 | Ingegneri.info

ANTICIPAZIONI – AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI – DETERMINAZIONE N.3/2003

ANTICIPAZIONI - AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DETERMINAZIONE N.3/2003 del 12 febbraio 2003: Sospensione dei lavori per periodi superiori ad un quarto del tempo contrattuale e rapporto tra i tempi degli adempimenti contabili e degli adempimenti tecnici. NON ANCORA PUBBLICATA NELLA GURI

IL CONSIGLIO

DETERMINAZIONE N. 3/2003 del 12 febbraio
2003

Sospensione dei lavori per periodi superiori ad un quarto del
tempo contrattuale e rapporto tra i tempi degli adempimenti contabili
e degli adempimenti tecnici.

Premesso :

A seguito del Comunicato
“Segnalazioni su fatti specifici”, pubblicato sulla G.U.R.I. del 6
febbraio 2002, sono giunte a questa Autorità numerose comunicazioni da
parte delle stazioni appaltanti relative a sospensioni dei lavori di
durata superiore ad un quarto del tempo contrattuale previsto.

La
maggior parte delle segnalazioni pervenute sono state trasmesse da
enti locali, cioè comuni (in quota maggioritaria) e province ed, in
oltre il 30% dei casi, la motivazione della sospensione è
riconducibile a condizioni climatiche o ambientali sfavorevoli
all’esecuzione dei lavori a regola d’arte.

Tuttavia, in molti casi,
la sospensione dei lavori era facilmente prevedibile, in quanto la
consegna dei lavori è avvenuta proprio nell’imminenza della stagione
invernale.

Il problema nodale riguarda, dunque, la programmazione
degli interventi da parte delle amministrazioni appaltanti ed, in
particolare, il rapporto tra la legislazione contabile (relativa alla
contabilità degli enti pubblici) e la normativa che disciplina gli
appalti di lavori pubblici, che dovrebbe consentire di organizzare le
procedure amministrative in modo tale da consegnare i lavori
all’approssimarsi della stagione favorevole (almeno nei casi in cui la
durata dei lavori prevista risulti inferiore ad un anno, mentre, per i
lavori di durata superiore, è più difficile non incorrere in questo
tipo di sospensioni).

Ritenuto in diritto :

La normativa in tema di
lavori pubblici attualmente vigente (a seguito delle modifiche
introdotte dalla legge n.166/2002) prevede che l’iter di realizzazione
delle opere pubbliche tragga origine dalla predisposizione ed
approvazione di un programma triennale e di un elenco annuale di
lavori (ne sono esenti soltanto i lavori di importo inferiore o uguale
a 100.000 euro), previa redazione di uno studio di fattibilità (per i
lavori di importo inferiore ad un milione di euro) o del progetto
preliminare (per i lavori di importo pari o superiore ad un milione di
euro (art.17, legge 109/94).

Ai sensi dell’art. 13, DPR 554/99 lo
schema di programma triennale e di aggiornamento annuale devono essere
redatti entro il 30 settembre di ogni anno e quindi deliberati dalle
amministrazioni aggiudicatici (diverse dallo Stato) contestualmente al
bilancio preventivo dell’ente.

L’art.162 d.lgs. n.267/2000 (Testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) prescrive che
gli enti locali deliberino annualmente, per l’anno successivo, il
bilancio di previsione finanziario, bilancio che ha carattere
autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa
(dell’art.164, II comma) : lo schema di bilancio annuale, predisposto
dall’organo esecutivo deve essere approvato dall’organo consiliare
entro il 31 dicembre di ogni anno (combinato disposto degli artt. 174,
II comma e 151, I comma).

Ad oggi, eliminati i controlli sugli atti
amministrativi degli enti locali, dopo l’approvazione, da parte
dell’organo consiliare, del bilancio preventivo (di cui il programma
annuale dei lavori pubblici costituisce parte integrante), entro il 31
dicembre, l’ulteriore requisito di efficacia è soltanto la
pubblicazione dell’atto stesso, mediante affissione all’albo pretorio,
per quindici giorni consecutivi (art.124).

Se, dunque,
l’ente locale abbia concluso l’iter di formazione del bilancio
preventivo (e la contestuale approvazione del programma dei lavori
pubblici da svolgere nell’anno) entro il mese di gennaio (nei casi in
cui non si registrino particolari ritardi o dilazioni), dovrà, a
questo punto, attivare le procedure amministrative per giungere
all’affidamento dei lavori.

Dovrà, in primo luogo,
provvedere alla realizzazione del progetto preliminare (ove non
predisposto in precedenza) e di quelli definitivo ed esecutivo,
avvalendosi prioritariamente dei propri uffici tecnici o, in carenza
di adeguate professionalità interne, degli uffici tecnici di altre
pubbliche amministrazioni, o, altrimenti, affidando l’incarico di
progettazione a professionisti non dipendenti
dell’amministrazione.

In merito all’affidamento degli incarichi di
progettazione, il nuovo testo dell’art.17 legge 109/94 (come novellato
dalla legge 166/2002) e coordinato con le disposizioni di cui al
Titolo IV del DPR 554/99, prevede una complessa e dettagliata
disciplina, integrata, altresì, dal d.lgs. 157/95, di attuazione della
direttiva 92/50/CEE (per gli appalti di importo maggiore o uguale ai
200.000 DSP).

La tempistica per l’aggiudicazione dei servizi di
progettazione a professionisti esterni è, quindi, condizionata dalla
organizzazione interna della Stazione Appaltante, dalle
caratteristiche dell’intervento e dall’importo del servizio richiesto.
A detto termine va poi aggiunto il periodo necessario per lo studio e
la redazione dei progetti e per la verifica e l’approvazione degli
stessi, nonché per l’acquisizione di tutti i pareri e nulla osta
necessari.

Una volta completata la fase progettuale la stazione
appaltante dovrà attivare una delle procedure per la scelta della
ditta appaltatrice, tra quelle analiticamente descritte dal Titolo V
del DPR 554/99, che prevede tempi diversi per giungere
all’aggiudicazione dei lavori ed alla consegna del cantiere, a seconda
della procedura scelta e dell’importo dei lavori.

Alla luce del
quadro normativo di riferimento, si evince che la procedura di
affidamento dell’appalto, fino alla consegna dei lavori, richiede
tempi non inferiori a qualche mese, anche per interventi di modesta
entità (frequenti nei casi in cui la stazione appaltante sia un ente
locale), pur scegliendo la procedura più accelerata.

Pertanto, anche
se l’ente locale sia riuscito ad approvare il bilancio ed il programma
annuale dei lavori entro gennaio, la consegna dei medesimi
difficilmente potrà avvenire prima del periodo estivo.

L’analisi che
precede dà riscontro alla casistica emersa dalle segnalazioni speciali
pervenute a quest’Autorità, che registrano una cospicua percentuale di
consegne dei lavori avvenute in prossimità della stagione invernale,
per cui è frequente che i lavori, svolti all’aperto ed in zone
climatiche sfavorevoli, debbano essere sospesi per condizioni
climatiche non idonee alla loro esecuzione a regola d’arte.

Per
ovviare a tale situazione non si possono ipotizzare uniformi soluzioni
procedurali, a causa della grande variabilità delle caratteristiche
dei singoli appalti.

La tempistica degli affidamenti varia, infatti,
molto in relazione alla tipologia dei lavori da realizzare, che può
comportare la scelta di procedure amministrative e tecniche più o meno
articolate.

Inoltre, le “avverse condizioni atmosferiche o
stagionali”, che non consentono una regolare esecuzione dei lavori,
ricorrono non soltanto per il sopravvenire dell’inverno o di
condizioni atmosferiche sfavorevoli, ma anche della stagione estiva,
nel caso, ad esempio, di lavori da svolgere in località turistiche, di
interventi di piantumazione o sistemazione di aree verdi (da
effettuarsi, necessariamente, in periodi dell’anno prestabiliti), o di
manutenzione di edifici scolastici (da terminare entro l’inizio
dell’anno scolastico).

Nella impossibilità di individuare soluzioni
procedurali predefinite, si ritiene necessario che gli atti
progettuali prevedano esplicitamente la possibile sospensione dei
lavori, determinata da condizioni ambientali sfavorevoli e l’adozione
dei provvedimenti atti a minimizzarne le conseguenze negative.

Il
progetto esecutivo dovrebbe prevedere, ad esempio, l’esecuzione dei
lavori per parti autonome e funzionali ed indicare tutti gli
accorgimenti per garantire la sicurezza del cantiere, durante il
periodo di sospensione ; il capitolato speciale d’appalto dovrebbe,
altresì, predefinire i comportamenti da seguire in tali
circostanze.

Tali misure sono in grado di limitare gli effetti
negativi derivanti da una irregolare esecuzione dell’opera, come
l’insorgenza di contenzioso con l’appaltatore, conseguenze per il
pubblico erario e disagi per l’utenza.

Dalle considerazioni svolte
segue che

Una razionale programmazione di ogni opera pubblica da
parte delle Stazioni Appaltanti non può prescindere da un’attenta
analisi della tempistica di tutte le diverse fasi del procedimento,
che tenga conto dei tempi necessari per usufruire dei finanziamenti,
per la progettazione dell’opera e per le procedure di affidamento
dell’appalto.

L’iter di realizzazione dell’opera pubblica deve
essere, quindi, predefinito, per quanto possibile, in tutte le sue
fasi, prevedendo anche le circostanze che possano impedire la regolare
esecuzione dei lavori.

il Relatore
il Presidente

Depositato presso la
Segreteria del Consiglio in data
Il Segretario

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